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Breves comentários acerca da imprescritibilidade dos bens públicos - a Teoria da Imprescritibilidade e a função social dos bens públicos

Autor: Henrique Maciel Campos Santiago

 

Por Henrique Maciel Campos Santiago [1] - Advogado Graduado pelaUniversidade FUMEC – 2008, Pós-Graduado em Direito ProcessualCivil – CADE/UNIVERSO – 2010, Pós-Graduando em Direito PúblicoUniversidade Milton Campos – 2011, Especializado em Processo EleitoralDPC – 2011, Cursando extensão pela Fundação Getúlio Vargas – FGV Responsabilidade Fiscal na Gestão Pública. Fundador do Escritório Maciel Campos Advocacia e Consultoria. Membro do Tribunal de Ética da Ordem dos Advogados do BrasilSeção Minas Gerais. Membro Integrante do Diretório Nacional do Partido Social CristãoPSC. Primeiro Secretário do Diretório Estadual do PSC/MG. Secretário Geral do Diretório Municipal do PSCBelo Horizonte/MG.
 
 
Sumário: 1 Introdução – 2 Bases TeóricasConceitos de função social das propriedades, bens públicos  – 3 Função Social e Usucapião ´de bens públicos – 4 Conclusão
 
 
1 – Introdução
 
O presente artigo propõe, em linhas gerais, o estudo da regra inserta no artigo 183, § 3º da Constituição da República Federativa do Brasil, bem assim legislação infraconstitucional que inviabiliza, regra-norma, a usucapião dos bens públicos excluindo a aplicabilidade do princípio-norma da função social.
 
Inúmeras são as interpretações literais que o Poder Judiciário atribui ao presente tema excluindo, assim, a aplicação da teoria da ponderação frente ao princípio da função social.
 
A proibição constitucional em relação à usucapião destes bens acaba por atribuir uma especial proteção, disposição genérica, que deverá, diante no novel enfoque, ser aplicado diante de cada caso concreto.
 
Pretende-se, dessa forma, análise crítica da teoria da imprescritibilidade dos bens públicos frente ao princípio constitucional de que todos os bens, públicos ou particulares, devem cumprir sua função social.
 
2 – Bases Teóricas
 
Celso Antônio Bandeira de Melo[2] caracteriza os bens públicos como sendo:
 
 ... todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito Público, isto é, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público (estas últimas, aliás, não passam de autarquias designadas pelas base estrutural que possuem), bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados a prestação de um serviço público.
 
O conjuntos de bens públicos forma o “domínio público”, que inclui tantos os bens imóveis como móveis.
 
Por seu turno, Hely Lopes Meirelles[3] caracteriza bens públicos como sendo todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais.
 
O Código Civil Brasileiro, art. 98 e seguintes, define como bem público os bens de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
 
Dessa forma, para serem considerados como bens públicos deverão atingir o interesse público, ou seja, deverá o bem em questão se relacionar à atividade fim exercida.
 
Os bens públicos se classificam em bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais incidindo, por derradeiro, o princípio da função social em cada particular.
 
Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial a partir do instante que estão destinados a uma finalidade específica, atendendo a determinado interesse público, cumprem, via de regra, sua função social.
 
Atinente aos bens dominicais se frisar o contorno analítico que envolve tais bens por não possuírem destinação especifica o que, por si , não implica na impossibilidade em atender a função social constitucionalmente prevista.
 
Fator de ressalva é a afetação das finalidades dos bens públicos frente a determinado interesse público o que implica na distinção dos bens públicos, gênero, em bens formalmente públicos e bens materialmente públicos.
 
Os bens formalmente públicos são aqueles registrado em nome da pessoa jurídica de direito público, mas excluídos de qualquer forma de ocupação para moradia ou desenvolvimento de atividade produtiva. os bens materialmente públicos se caracterizam pela possibilidade de legitimidade e merecimento dotados de alguma função social.[4]
 
A Constituição da República Federativa do Brasil elencou em seu artigoincisos XXII e XXIII o direito à propriedade exigindo que cumpram sua função social, independente de sua natureza, cumpram sua função social, destinação.
 
Assim, a função social da propriedade se traduz na imposição de cumprimento não somente de interesses egoístas, mas sim de cumprir sua destinação social, não excluindo, assim, os bens públicos de cumprirem sua função social. 
 
3 – Função Social e a usucapião de bens públicos
 
O parágrafo 3º do artigo 183 da Constituição de República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988, dispõe que os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião, sendo que referida norma se repete no artigo 102 do Código Civil Brasileiro[5].
 
A respeito, editou-se, em 13 de dezembro de 1963, a Súmula nº 340 do Supremo Tribunal Federal que dispõe acerca da impossibilidade de serem adquiridos os bens dominicais, como os demais bens públicos, por usucapião.
 
A leitura dos dispositivos anteriormente mencionados firmou a ideia de que os bens imóveis caracterizados como públicos não são passiveis de usucapião, ou seja, quando houver documentos hábeis a corroborar que o imóvel possa ser considerado bem público impossível usucapí-los.
 
Na evolução do ordenamento jurídico brasileiro se repetiu, desde os assentos universitários, sobre a impossibilidade de usucapir aqueles bens sem analisar, detidamente o tema em estudo.
 
O direito de real de propriedade, previsto no art. 1.228 do Código Civil Brasileiro[6], consubstancia-se no direito de uso, gozo, reivindicação e disposição que reunidos caracterizam o direito pleno à propriedade. O primeiro, uso, consiste na possibilidade de se servir da coisa, explorando direta ou indiretamente.
 
O gozar, ius fruendi, caracteriza-se pela possibilidade de extrair do bem todos os frutos que ele, o bem, possa produzir, ao passo que por reivindicar se entende a possibilidade do proprietário excluir a ingerência de terceiros sobre coisa própria, ou seja, reaver a coisa que esteja indevidamente na posse de terceiros.
 
Finalmente, o dispor é a prerrogativa de se desfazer do bem, alienar a terceiros, a título oneroso ou gratuito.
 
A Carta Constitucional veda o usucapião dos bens públicos objetivando assegurar uma proteção especial a tais bens se relacionando, diretamente, ao princípio da inalienabilidade, regra geral afeta aos bens públicos.
 
Entrementes, a regra constitucional supramencionada não implica na impossibilidade de ser aplicado o princípio constitucional da função social aos bens imóveis caracterizados como públicos.
 
A respeito a doutrinadora Cristina Fortini[7] esclarece:
 
A Constituição da República não isenta os bens públicos do dever de cumprir função social. Portanto, qualquer interpretação que se distancie do propósito da norma constitucional não encontra guarida. Não bastasse a clareza do texto constitucional, seria insustentável conceber que apenas os bens privados devam se dedicar ao interesse social, desonerando-se os bens públicos de tal mister. Aos bens públicos, com maior razão de ser, impõe-se o dever inexorável de atender à função social.
 
Nesse passo, defende-se que o princípio da função social, corolário do princípio fundamental à dignidade da pessoa humana e estreitamente vinculado ao preceito fundamental de acesso à moradia, viabiliza a tese de que entre princípio-norma, função social, e a regra-norma, vedação à usucapião de bens públicos, uma hierarquia axiológica.
 
Luís Roberto Barroso[8] admite uma hierarquia axiológica no texto constitucional originário da ordenação dos valores constitucionais que deverão ser aplicados sempre que se evidenciar conflitos entre duas regras ou uma regra e um princípio, ou, dois princípios.
 
Destaca-se, por oportuno, que diante da tensão entre o princípio-norma, função social, e a regra-norma, impossibilidade em usucapir bens imóveis públicos, deve o primeiro prevalecer obrigando, desta feita, que os bens públicos cumpram sua função social.
 
Isso porque, a disposição formal constitucional do princípio-norma em estudo impõe sua aplicabilidade em qualquer bem, seja ele particular, seja público.
 
Karine de Carvalho Guimarães[9] salienta que a propriedade pública dissociada de sua função pública não possui fundamento constitucional afastando, desta feita, a tutela constitucional.
 
O uso, a fruição, a disposição e a reivindicação somente será travestida de legitimidade quando sintonizados com a função social constitucionalizada, elemento componente da estrutura da propriedade, ou seja, no perfil atual da propriedade, a titularidade isoladamente considerada é insuficiente; prepondera sua legitimidade e a destinação.[10]
 
Possível, portanto, adquirir tanto a propriedade plena ou parcelas desse direito de propriedade se destacando o uso, gozo e fruição sobre o bem pelo instituto da usucapião exercendo o domínio útil sobre o bem.
 
Doutrinariamente se admite usucapir bens públicos abandonados que se prestam como moradia a determinada família ou conjuntos de famílias por determinado lapso temporal e preencham os demais requisitos inerentes ao instituto em questão.
 
Paulo José Castilho[11] defende que determinado imóvel, ainda que conste alguma prova de ser pertencente ao Estado, se o mesmo não está afetado a nenhuma destinação pública, como abandonado fosse, não exercendo diretamente o Estado sobre ele o direito de propriedade, ou pela destinação ao uso comum, ou especial, ou pelo conferimento de poder de uso ou posse a alguém, se um particular dele se apossa e o utiliza, por exemplo, para moradia, este é quem de fato está a usar e a gozar do imóvel, exercendo sobre ele o domínio útil.
 
Continua:
 
Neste cenário, implementadas as condições de qualidade e de tempo de posse exigidos em lei, poderá esse possuidor pleitear a usucapião do domínio útil do imóvel, sem que isso signifique qualquer infração à regra constitucional, pois o bem não deixará de pertencer ao Estado, apenas seu domínio útil (seu uso) será de titularidade do particular. Não haverá aquisição da propriedade plena, mas apenas de parcela desse direito real de propriedade. Haverá um desdobramento dos poderes de proprietário, mas o Estado continuará sendo seu titular, tornando-se nu-proprietário, e o particular exercendo o domínio direito sobre o bem. (CASTILHO, 2010)
 
Portanto, toda e qualquer propriedade tem o dever de cumprir sua função social não afastando os bens públicos de cumprir, inexoravelmente, sua função social.
 
O entendimento jurisprudencial pacificado admite usucapir bens públicos objetos de aforamento, enfiteusa, sendo editada a Súmula nº 17 do e. Tribunal Regional Federal – TRFRegião que dispõe acerca da aquisição do domínio útil de bens públicos em regime de aforamento, via usucapião, desde que a ação seja movida contra particular, até então enfiteuta, contra quem operar-se-á a prescrição aquisitiva, sem atingir o domínio direto da União.
 
ADMINISTRATIVO. BEM PÚBLICO. DOMÍNIO ÚTIL. USUCAPIÃO. POSSIBILIDADE.
 
1. O domínio útil de bem público, quando submetido a regime de aforamento, é passível de usucapião;
 
2. Comprovada a existência do aforamento e a posse mansa, pacífica e ininterrupta dos autores por período superior a 20 (vinte) anos, impõe-se a declaração da usucapião do domínio útil do imóvel;
 
3. Remessa oficial improvida. (Processo: REOAC 443983 RN 0004360-12.2006.4.05.8400 Relator(a): Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima Julgamento: 02/07/2009  Órgão Julgador: Terceira Turma
 
Publicação: Fonte: Diário da Justiça - Data: 17/07/2009 - Página: 287 - Nº: 135 - Ano: 2009)
 
USUCAPIÃO. IMÓVEL FEDERAL. IMÓVEL AFORADO. ENFITEUSE. DOMÍNIO ÚTIL. USUCAPÍVEL.
 
Demonstrado o regime de aforamento, cindindo o domínio pleno em útil e direto, possível prescrição aquisitiva do domínio útil no caso dos autos, de forma que, na esteira das decisões do STJ e desta Corte, as quais acompanho para negar provimento ao apelo e à remessa oficial, mantendo a sentença por seus legais fundamentos.  (Processo: APELREEX 7103 RS 0003057-98.2006.404.7103 Relator(a): MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA Julgamento:
 
18/01/2011Órgão Julgador: TERCEIRA TURMA Publicação: D.E. 25/01/2011)
 
Na hipótese aventada, deverão ser usucapidos os bens públicos caso não cumpram a função social da propriedade ficando abandonado, subaproveitado, não justificando que o Poder Judiciário, ao apreciar demandas que versem a respeito do caso em estudo, julgá-los por simples aplicação literal legal.
 
4 – Conclusão
 
Diante das razões expostas, não cabe ao Judiciário simplesmente interpretar literalmente as disposições legais aplicáveis à versata quaestio[12], mas sim interpretar a imprescritibilidade dos bens públicos frente à técnica da ponderação.
 
Relegados ao abandono os bens públicos deverão ser passiveis de usucapião atribuindo, inclusive, a propriedade àquele que efetivamente atribui uma função social ao bem como é o caso, por exemplo, do possuidor de um bem público abandonado que preenche os requisitos para usucapí-lo.
 
Dessa forma, perfeitamente cabível, desde que preenchidos os requisitos (posse, animus domini, mansa, pacífica e ininterruptaprazo fixado em lei), a usucapião de bem formalmente público havendo, desta feita, óbice em usucapir bem materialmente público, afetos à atividade estatal, haja vista que enquanto o bem particular possui função social o bem público, por seu turno, é função social traduzindo a obrigatoriedade do bem público em cumprir o previsto constitucionalmente.
 
Portanto, a vedação à prescrição aquisitiva inviabiliza a materialização de preceitos constitucionalizados devendo, por conseguinte, serem adotadas soluções que não violem os princípios basilares do Direito Administrativo o que, por si , viabiliza uma solução mais justa e ponderada para as demandas concretas.
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