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A importância da teoria do órgão dentro da sistemática administrativa

Autor: Luciana Pereira

 

Por Luciana Pereira - Professora de Direito Constitucional e Administrativo, Advogada, Especialista em Direito do Estado e Administrativo e Direito Civil e Processo Civil, Doutoranda em Direito Civil 
 
 
Órgãos públicos são centros de competências instituídos por lei para o desempenho de atividades administrativas. Eles representam e executam a vontade da Administração, o que ocorre por intermédio de seus agentes, que devem se limitar a expressar a vontade do Estado. Assim, todas as manifestações de vontade dos agentes, são entendidas como vontades da Administração.
 
Como aponta Hely Lopes Meirelles, os órgãos públicos “são centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem” . Desta forma, os órgãos seriam uma espécie de “instrumento”, instrumento de atuação de que se vale o Estado para que a sua vontade seja manifestada
           
Os órgãos não têm personalidade jurídica, muito menos vontade própria. Esses são atributos de um corpo, e não de uma parte, como são os órgãos. O órgão é apenas uma “parte” que integra o corpo. O corpo seria o Estado e as partes seriam os diversos órgãos que ele criou para o desempenho de suas atividades
          
Esse é o foco da teoria do órgão público. Os órgãos são apenas centros de competências criados para expressar a vontade do Estado. Portanto, assim como utilizamos as partes que compõem o nosso corpo como instrumentos para expressar a nossa vontade, o Estado também se utiliza de seus órgãos para executar as suas decisões
            
Exemplificando, imagine a sua boca. Você proferiu injúrias contra alguém. Essa pessoa se sentiu lesada e ingressou com uma ação pleiteando danos morais. Contra quem essa pessoa irá ajuizar a ação? Contra você ou contra a sua boca? Obviamente a vítima irá ajuizar a ação contra você, pois você é o corpo e a sua boca é apenas uma parte. As partes não respondem pelos seus atos, porque elas apenas executam a vontade do corpo, que neste exemplo, seria você, uma pessoa física
          
Com o Estado acontece a mesma coisa: Quem responde pelos danos causados pelo órgão é o Estado e não a pessoa do agente. Como apontado, toda manifestação de vontade do agente é considerada como manifestação de vontade da própria Entidade
          
A teoria do órgão, que foi desenvolvida pelo alemão Otto Gierke, no início do século passado, justamente explica isso. Ela adota o critério de “imputação”, ou seja, a responsabilidade é imputada ao Estado. Em outras palavras, a vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence. Então é comum observar na doutrina a expressão: teoria da imputação (ou teoria volitiva) como sinônimo de teoria do órgão
          
Otto Gierke brilhantemente fez uma analogia entre órgão e corpo humano, onde a palavra “órgão” foi por ele retirada das ciências biológicas. É tão interessante essa analogia, que Gierke dizia que assim como nós, seres humanos, temos em nosso corpo, órgãos inferiores e superiores, o Estado também tinha em seu grande corpo, órgãos inferiores e superiores. É por isso que hoje temos no ordenamento jurídico órgãos de execução e direção. 
          
E apesar de já ter mais de 100 anos de existência, a teoria do órgão continua vigorando até hoje, sendo a grande vilã da substituição definitiva de outras duas teorias também importantes para a doutrina administrativa: teorias do mandato e da representação. 
          
As teorias do mandato e da representação eram teorias civilistas. Para a primeira, havia uma espécie de relação contratual entre o Estado e o agente, o que poderia traduzir a idéia de contrato de mandato. Sabemos que nem todo vínculo realizado pelo Estado é contratual, então se esse não foi o principal motivo do declínio desta teoria, provavelmente essa idéia contribui bastante para o seu fim. 
          
Sob fortíssima influência do Direito Civil, a teoria da representação surgiu bem no início do Direito Administrativo. Naquela época, o Direito Civil funcionava como uma “bússola”, era visto como um “parâmetro” extremamente necessário para o desenvolvimento e aperfeiçoamento do direito administrativo. 
          
A teoria da representação inspirada no instituto da incapacidade civil, figurava o Estado como um incapaz. Ela afirmava que o agente era o representante legal do Estado. O Estado precisava de alguém que o representasse, de forma a suprir a sua incapacidade, e esse alguém eram os agentes públicos. 
          
Porém, se o Estado era um incapaz, como ele podia escolher os seus agentes? Sabemos que o incapaz não pode exercer sozinho os atos da vida civil: Essa idéia persiste desde o início do Direito Civil. Então como o Estado podia escolher os seus agentes se ele era incapaz? Esse argumento sustentado pelos primeiros administrativistas fez cair por terra a teoria da representação. 
           
Concluímos que como não é uma pessoa, mas apenas uma parte do ser, o órgão é titularizado por seus agentes. Poderíamos ousar e dizer que os agentes são “partículas” que integram as partes integrantes do órgão. O agente público age em nome do Estado e por isso, nada mais justo do que as suas ações serem ao Estado, imputadas. 
          
Portanto, ficou evidente que o agente não representa o órgão e que ele não exerce mandato. Assim, a melhor e mais bem formulada ideia de relação entre o Estado x agentes públicos não poderia ser outra, a não ser a teoria do órgão. Não é à toa que essa brilhante teoria continua vigorando firme e forte até os dias de hoje, apesar de ser centenária. 
 
 
BIBLIOGRAFIA:
 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37ª ed. Malheiros Editores, 2011. 
 
VICENTE, Paulo. ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado. 15 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2008. 
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